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【CSF 觀察】| 吳亞平---PPP ABS需要關注的問題

圖:國家發改委投資研究所體制政策室主任,吳亞平

 

編者按

2016年底國家發改委和證監會聯合發文推進PPP項目資產證券化以來,PPP項目資產證券化成為市場關注熱點。以往,基于基礎設施和公共服務領域資產流動性差的特點,資本退出困難,PPP項目并不十分受社會資本青睞。PPP項目ABS的出現則為資本退出提供了較好的通道,從而吸引了投資者極大的興趣。在2017中國資產證券化論壇年會上,國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平指出了在PPP項目ABS中需要關注的幾個主要問題,他認為要重視PPP項目全生命周期的運作規范和風險防范。

 

全文分享

 

吳亞平( 國家發改委投資研究所體制政策室主任):

 

非常榮幸能參加第三屆中國資產證券化論壇年會。

 

今年以來,PPP領域有一個備受關注的熱點,目前已經持續了三個月的時間,而且我認為仍會繼續持續下去,這個熱點就是PPP+資產證券化組合?;A設施和公共服務領域有著鮮明的特點,就是它的非競爭性和非排他性,導致很多的社會資本不愿投入,或者說看不到合理的投資回報。所以PPP(也就是政府和社會資本合作)給社會資本提供了非常好的入口,也就是向基礎設施和公共服務領域投資的入口。但基礎設施和公共服務領域基本屬于資本密集型行業,基礎設施的投資強度普遍很高。此外,基礎設施還有資產沉淀性的特點,如果基礎設施項目做得不好,那么基礎設施的資產是很難用做其他用途的,從而導致PPP資產沉淀下去,其流動性就會非常差。然而資本本質上是需要流動的,投資PPP項目的資本需要有流動性,那么這應該如何處理?恰巧ABS為這種沉淀性的資產提供了很好的退出通道。所以,我們在研究的時候,把PPP+ABS叫做基礎設施和公共服務領域投融資模式的完美組合之一。這個組合既為社會資本提供了入口,同時又為社會資本提供了出口。

 

我想這也是國家發展改革委和中國證監會聯合發力推動PPP ABS的重要意義。

 

下面我重點跟大家報告在推廣PPP ABS的時候,需要重視哪些主要問題。

 

第一個方面,我們要重視PPP項目全生命周期的規范運作。首先,需要具備一個比較完備的前期的審批手續,這個不僅僅是國家發展改革委的項目審批、核準或備案手續,同時還涉及到相關部門發行政監管或行政許可手續,這些手續要在項目開工前就已經做好了。其實,PPP項目實施方案,需要經過發改、財政和行業部門等相關政府部門的聯合審查,地方政府要批準。同時PPP項目也需要納入國家發展改革委或財政部的PPP項目庫,或是入選財政部PPP示范項目,PPP合同也需要通過財政、審計、法制等部門的審核,并獲得政府的批準。就PPP項目本身來講,不能存在固定回報、政府回購或明股實債的問題,項目的債務融資也不能由政府部門或政府指定機構提供擔保,而且項目還不能采取BT模式,產業項目也不能采用PPP模式。此外,項目公司在全生命周期的管理權和實際控制權不應在政府股東手上,而應在社會資本手中,因為PPP項目是社會資本的投資項目項目。PPP項目本身全生命周期的保險手續要齊備,建設期的工程質量一切保險,建成之后的財產險都是必不可少的。

 

此外,使用者付費的PPP項目需要取得相關收費許可,政府定價和政府指導價也需要獲得相關部門的批準。政府付費項目要納入中期財政規劃,包括政府的補貼也同樣要納入政府中期財政規劃。PPP項目ABS的基礎資產要符合中國證監會的負面清單要求,以及最近三年沒有出現重大違約和虛假的信息披露。

 

第二,我們要高度關注PPP項目本身的投資回報機制。總體來講,PPP項目的投資回報水平并不是特別高,我們把它叫做“有盈利而不暴利”。PPP回報機制對基礎資產的收益,有相當大的影響。PPP項目回報機制,包括第三方付費,我把它叫做經營性收入,也包括政府的補貼和政府直接付費。在選擇實施PPP項目的ABS時,要充分考慮不同PPP運作方式的特點,因為不同方式對應不同的風險,這是我們要重點考慮的。PPP項目的投資回報機制,要以結果為導向,按績效考核付費,所以只有做得好的PPP項目才有可能獲得它應該獲得的合理投資回報;做得不好的話,政府的付費要扣錢,使用者付費也要扣錢,甚至還要罰款,這是對項目公司的一個重要考驗。如果涉及到政府定價的PPP項目,合同中要有合理的價格調整和補償機制。如果政府的調價機制、調價幅度、調價時間進度不及時,這也是很大的風險。

 

第三,PPP項目的風險分擔機制。PPP模式有一個重要原則叫風險共擔,有的風險由政府承擔,有的由社會資本承擔,還有的是由政府和社會資本共同分擔。建立PPP項目全生命周期的風險分擔機制,對項目本身持續安全穩定運營是非常重要的,對項目本身的收益也同樣具有重要意義。

 

PPP項目本身的風險并不可怕,也難以避免,風險是否已經得到了充分識別才是最重要的。就風險本身來講,是有階段性的,而不是持續發生的,所以有的風險在項目建設期,有的在正常運行期,即便是進入了正常運行期沒有發生的風險并不能說以后不會發生風險。這就是說,現在正處于穩定運營階段,有穩定現金收入的PPP項目,將來也并不能肯定說沒有風險。所以,全生命周期風險分擔機制對PPP項目是至關重要的。

 

在分析項目的風險分擔機制時,還需要看付費機制,它跟投資回報機制是相關的。對于政府付費的PPP項目,目前在統計上不認為它屬于政府債務,但它同樣構成了政府未來的剛性支出。我們通常把它叫做“養的孩子”?!梆B一個孩子”可能會比較簡單,但是“養幾個孩子”的壓力就會非常大了。所以,這對政府來講,未來的政府付費能力會影響PPP項目的投資回報。

 

此外,對使用者付費的PPP項目也需要我們重點關注,主要是關注使用者是否有使用需求,需求是否穩定。隨著我們經濟社會發展,隨著地方政府規劃的調整,隨著城鎮化進程,這樣的需求是否能夠在全生命周期都保持穩定,是否能夠提供可持續的現金流,也是需要我們關注的。使用者付費項目有一個很重要的風險,叫排他性風險,即在一定的時間和空間范圍之內,是否會出現競爭性的項目,是否會出現分流本項目實際需求的項目。比如最典型的跨江大橋,是否在一段時間之內,上下游是否會出現其他免費的跨江大橋。另外,如果PPP項目出現了提前終止的情況,政府對社會資本有沒有相應的補償機制,這種補償機制是不是在合同里面有有明確的提法,也是需要我們關注的。

 

第四,PPP項目股權的變動問題??傮w上來講,國家政策不支持PPP項目的社會資本方在中途退出,而是希望政府跟社會資本一直合作下去。對于社會資本,確實有它投資布局調整的需要,比如它發現一個更好的項目,恐怕就要退出這個項目。所以社會資本方確實有退出的需求,至少是潛在的需求。PPP項目總體上來講,國家政策是不提倡社會資本實施股權退出的,但是考慮到社會資本確實有這樣的潛在需求,所以股權退出的問題需要我們重點關注。

 

特別是在目前,我看到一個初步統計,現在簽約的PPP項目,包括落地建設的PPP項目,接近50%是建筑類企業投資。建筑類企業的主業是建筑施工,并不是投資業務,所以建筑類企業潛在的徹底退出需求是比較大的。所以,這樣的項目,包括像金融資本、財務投資人也是一樣,都有潛在的退出需要。這種退出需要相對來講,比運營商投資的PPP項目的退出需求更大,所以這類PPP項目也需要我們重點關注。

 

第五,ABS投資者和ABS原始權益人需求的協調問題。進入了正常運營期,有穩定現金流的PPP項目,它的基礎資產相對來講比較好找。但站在原始權益人角度,特別是站在PPP項目社會資本方的角度,它做ABS是出于很多考慮的。不同的投資者對ABS的融資需求是不一樣,有的是為了去杠桿,有的是為了再融資(不管是主動的再融資,還是被動的再融資)。此外,最重要的是降融資成本的需要和期限匹配的需要,這些都是原始權益人,包括社會資本方實施ABS時要考慮的。對于ABS投資人的需求、投資偏好,同樣也是需要考慮的,所以在這方面,在二者之間,要盡量做好協調統一。

 

第六,實施ABSPPP項目的選擇問題。從我個人來講,基礎設施PPP項目做ABS的話,最好是選擇使用者付費和特許經營收入的。做這樣的PPP項目最主要的原因是,進入到正常運營期之后,以運營商為主的PPP項目,運營商徹底退出的潛在需求不是特別大,所以它“甩手”可能性比較小。而像建筑類企業,包括財務投資人投資的PPP項目,我認為,如果要引入ABS的話,這種ABS資金退出的可能性會比較大一些。所以,像這樣的建筑類企業,包括財務投資人投資的PPP項目,在選擇做ABS標的時要格外慎重。另外,政府付費類的PPP項目,特別是非經營性項目,引入PPP也要慎重一些,它是存在潛在風險的。政府付費構成了政府的剛性支出;如果政府做了許多非經營性PPP項目的話,對政府潛在債務風險是比較大的。我個人認為,對于這樣的項目,在選擇ABS時,要慎重一些。

 

以上是我認為PPP ABS需要關注的的幾個問題。

 

謝謝大家!

 

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